Erklärung zum Zollfahndungsdienstgesetz
20.05.2007: Zum neuen Zollfahndungsdienstgesetz der Bundesregierung erklärt Hans-Christian Ströbele:
"Seit nunmehr fast acht Jahren hat das Bundesverfassungsgericht immer wieder aufgefordert, die präventive Telekommunikations- und Postüberwachung durch das Zollkriminalamt verfassungsfest zu gestalten und grundgesetzwidrige Regelungen zu entfernen. Insbesondere muss der unantastbare Kernbereich privater Lebensgestaltung wirksam vor jeglicher heimlicher Ausforschung geschützt werden. Dies folgt aus dem Schutz der Menschenwürde durch Art. l Abs. l des Grundgesetzes.
Schon mehrfach hat die Bundesregierung die fälligen Neuregelungen aufgeschoben, obwohl Eile geboten ist zum Schutz der betroffenen Bürgerinnen und Bürger. Dies haben die Grünen stets kritisiert. Deshalb haben wir uns schon innerhalb der rot-grünen Koalition im Herbst 2004 nachdrücklich für rasche substanzielle Schutzregelungen eingesetzt. Leider haben wir keine Mehrheit gefunden. Folglich wurde das Gesetz weitgehend unverändert zunächst nur fortgeschrieben. Auch beim nächsten Anlauf des Gesetzgebers im Dezember 2005 - also vor eineinhalb Jahren - legten wir einen ausformulierten Änderungsantrag mit allen gebotenen Schutzregelungen vor. Die Große Koalition hätte zugreifen müssen, statt die Neuregelung abermals aufzuschieben.
Nun hat die Bundesregierung einen Novellierungsentwurf vorgelegt, der abermals deutlich hinter den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zurückbleibt. Dieser Entwurf wurde folglich auf einer Sachverständigenanhörung des Rechtsausschusses Ende April "quer durch die Bank" heftig kritisiert. Die verfassungsrechtlichen Defizite sind offensichtlich. Die Bundesregierung ist also gewarnt. Nur in einem Punkt wurde nachgebessert. Im Übrigen wurde sogar draufgesattelt. Auf Verlangen des Bundesrates hin sollen die Überwachungsanordnungen des Zolls statt für einen nun für je drei Monate erlassen werden dürfen - angeblieh wegen der Rechtseinheitlichkeit. Doch solche Einheitlichkeit wird gerade vereitelt, weil eine bemerkenswerte Diskrepanz zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Neuregelung der Telefonüberwachung im Strafverfahren besteht. Der neu gefasste § 100 b Abs. l StPO sieht nur eine Überwachungsdauer von zwei Monaten vor.
Weit wichtiger ist, dass die nächste Verfassungsklage droht. Und sie ist aussichtsreich. Und dann muss wieder nachgebessert werden, denn die verfässungsrechtlichen Hausaufgaben sind wieder nicht gemacht. Der gebotene Schutz des Kernbereichs der Privatsphäre ist wieder unzureichend geregelt. In den Beratungen haben Regierung und Koalition Verbesserungen des Schutzniveaus abgewehrt, obwohl sie das Risiko kennen, in Karlsruhe wieder zu verlieren. Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts beschreiben nur das Mindestmaß grundrechtlicher Schutzregelungen. Im freiheitlichen Staat wären sogar noch weiter gehende Schutzvorkehrungen wünschenswert und möglich, um die Balance zwischen Bürgerrechten und Sicherheitsbedürfnissen besser zu sichern.
Die Bundesregierung wäre gut beraten, wenn sie den Bericht über die bisherigen Erfahrungen im praktischen Umgang mit den Überwachungsbefugnissen des Zolls, den sie dem Bundestag ohnehin demnächst vorzulegen hat, vorgezogen und in die Ausschussberatungen eingebracht hätte. So hätten die Abgeordneten die Möglichkeit gehabt, vor einer bloßen Gesetzesfortschreibung zu prüfen, welche Überwachungsbefugnisse überhaupt gebraucht und tatsächlich genutzt werden und wie deren praktische Anwendung sich auf die Bürgerrechte auswirkt. Leider ist die Bundesregierung dem dahin gehenden Rat der Grünen nicht nachgekommen. Im Regierungsentwurf sind weiterhin Regelungen verfassungsrechtlich unzureichend. Wir haben die nach der Expertenkritik aus der Ausschussanhörung notwendigen Änderungen in unserem Entschließungsantrag aufgeschrieben.
Erstens: Der Entwurf definiert die sogenannten "Kontakt- und Begleitpersonen" Verdächtiger entgegen den Konkretionsanforderungen des Bundesverfassungsgerichts so weitreichend, dass ein beliebiger Personenkreis planmäßiger Überwachung ausgesetzt wäre. Auf diese Personen schlägt zudem ein abgeleitetes, schon für die Hauptverdächtigen bestehendes Bestimmtheitsdefizit des geltenden Zollfahndungsdienstgesetzes durch, denn dort sind sie als verfassungsrechtlich bedenklich unkonturiert definiert, ohne konkrete Vorbereitungshandlungen bestimmter Delikte begangen haben zu müssen. Genau wegen dieses Defizits hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom Juli 2005 das niedersächsische Polizeigesetz teilweise für verfassungswidrig erklärt. Daraus müssen für das Zollfahndungsdienstgesetz Konsequenzen gezogen werden. Sonst ergeht es ihm absehbar ebenso.
Zweitens: Die Befugnis des Zollkriminalamts, formal zur Eigensicherung seiner Bediensteten sowie zur Sicherung von - bekanntlich oft zwielichtigen - V-Leuten zeitlich praktisch unbegrenzt Wohnungen optisch und akustisch zu überwachen, ist hochproblematisch. Immerhin darf nicht nur gelauscht, sondern auch in Wohnungen reingekuckt werden. Sogar Unverdächtige können dabei erfasst werden. Diese Befugnisse sind umso bedenklicher, als sie ausdrücklich ohne jeden Anfangsverdacht und damit ohne wirksame Tatbestandseingrenzung auch zur Verhütung und "Aufdeckung unbekannter Straftaten" anwendbar sein sollen. Dass sie primär als Sicherungs- statt als eigenständige Ermittlungsmaßnahme deklariert werden, ändert angesichts ihrer Eingriffsintensität nichts an der Verfassungswidrigkeit. Zudem sollen die daraus gewonnenen Erkenntnisse auch zur Verfolgung zahlreicher anderer Straftaten sowie zur Abwehr dringender Gefahren gleich welcher Art umfangreich umgewidmet werden dürfen. Damit ist die Regel; Sachverständigen zufolge "wie ein trojanisches Pferd" strukturell missbrauchbar. Zur Weiternutzung solcher Erkenntnisse kann der Überwachungseinsatz ungeachtet des realen Schutzbedarfs überhaupt erst angeordnet werden. Über eine solche Umwidmung dürfte entgegen dem Entwurf im Übrigen nicht allein ein Einzelrichter entscheiden, damit auch durch den Verfahrensweg das Grundrecht geschützt wird. Vielmehr müsste eine Spruchkammer des Landgerichts entscheiden, wie dies bei der vergleichbar tief eingriffsintensiven Wohnraumüberwachung zur Strafverfolgung gemäß § 100 d Abs. l S. l StPO vorgesehen ist.
Drittens: Der Entwurf nimmt - abweichend von § 100 c Abs. 4 S. l StPO bei der Wohnraumüberwachung zur Strafverfolgung - lediglich die Kommunikation allein aus dem Kernbereich privater Lebensgestaltung voll von der Überwachung aus, nicht jedoch solche, deren Inhalte gemischt oder noch nicht genau absehbar sind. So droht dieser zentrale Schutz der Privatsphäre in der Praxis leerzulaufen. Denn selbst innerhalb höchstpersönlicher Kommunikation können weitere Informationsinhalte minderer Sensibilität nie vorab ausgeschlossen werden. Zu Recht ist der Regelungsvorschlag deswegen in der Sachverständigenanhörung als reines "Placebo" bezeichnet worden, das einer Überprüfung vor dem Bundesverfassungsgericht nicht standhalten würde.
Viertens: Ferner nimmt der Entwurf - abweichend von § 100 c Abs. 6 S. 1 StPO bei der Wohnraumüberwachung zur Strafverfolgung - lediglich die Kommunikation von Geistlichen, Strafverteidigern und Abgeordneten im Rahmen ihres Zeugnisverweigerungsrechts grundsätzlich von der Überwachung aus, lässt jedoch alle anderen ebenso in § 53 StPO genannten Berufsgeheimnisträger - zum Beispiel Journalisten, Wirtschaftsprüfer, Rechtsanwälte, Notare, Suchtberater, etc. - und ihre Klienten praktisch ungeschützt. Solche Differenzierung in diesem zentralen Punkt widerspricht schon der Europäischen Menschenrechtskonvention und erscheint willkürlich. Die für letztere Gruppe mindergeschützter Berufsgeheimnisträger lediglich vorgesehene Verhältnismäßigkeitsprüfung läuft mangels Konkretion und objektiver Überprüfungskriterien praktisch leer und würde die betreffende Kommunikation jederzeit überwachbar lassen. Die notwendige Schutzregelung für die Kommunikation aller Berufsgeheimnisträger darf, anders als im Entwurf vorgesehen, nicht nur deren zielgerichtete Ausforschung verhindern, sondern muss sie auch vor Maßnahmen schützen, die gegen Dritte gerichtet sind und immer dann gelten, wenn hierdurch zeugnisverweigerungsberechtigte Personen gleich wie mitbetroffen wären. Auf diese Anforderungen haben der Bundesverband der Freien Berufe, der Deutsche Anwaltsverein, der Deutsche Journalisten-Verband, die Bundeswirtschaftsprüferkammer und weitere Verbände zutreffend hingewiesen. Auch hier wird die Bundesregierung also später nicht sagen können, sie sei nicht auch auf diese verfassungsrechtliche "Bruchstelle" hingewiesen worden.
Fünftens: Der Regierungsentwurf fordert - entgegen dem vom Verfassungsgericht eingeforderten Bestimmtheitsgebot - bei der Befugnis des Zollkriminalamts zur Erhebung von Telekommunikations-Verkehrsdaten noch nicht einmal deren genaue Bezeichnung und ermöglicht die Nutzung solcher Daten selbst dann, wenn die Erhebungsanordnung richterlich nicht bestätigt wird. Das ist rechtspolitisch inakzeptabel.
Sechstens: Der Entwurf weitet die Befugnis des Zollkriminalamts zur Übermittlung personenbezogener Daten auf zahlreiche Aufgabengebiete aus, grenzt die möglichen Empfängerstellen nicht nach rechtsstaatlichen Kriterien ein und ermöglicht so eine Übermittlung in Staaten, wo Betroffenen daraufhin Menschenrechtsverletzungen drohen. Nicht vorgesehen ist die für derlei vom Verfassungsgericht verlangte strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung unter anderem, welche Nachteile den Grundrechtsträgern aufgrund der Maßnahmen drohen oder von ihnen nicht ohne Grund befürchtet werden.
Siebtens: Soweit außerhalb von Wohnungen zwar nicht die Grundrechte auf Fernmeldefreiheit und Wohnung aus Art. 10 und 13 GG berührt sind, jedoch der Zoll gleichwohl aufgrund der dann anwendbaren Befugnisse aus §§ 18 bis 22 des geltenden Zollfahndungsdienstgesetzes in den Kembereich privater Lebensgestaltung eingreifen dürfte - etwa bei der Überwachung vertraulicher Kontakte und Gespräche unter freiem Himmel -, unterlässt der Gesetzentwurf jede Schutzregelung, obwohl dieser Schutz für solche Situationen aufgrund der Verfassung ebenso geboten ist.
Achtens: Der vorgesehene Weglall der derzeitigen Befristung des Gesetzes ist nicht sachgerecht. Denn die hierfür maßgeblichen Gründe, die tatsächliche Anwendung und Auswirkungen in der Praxis verfolgen zu wollen, bestehen fort, zumindest, bis der nach dem geltenden § 23 c Abs. 2 Satz 2 Zollfahndungsdienstgesetz zu erstellende erste Evaluierungsbericht vorliegt.
Neuntens: Auch danach sollte die Bundesregierung dem Bundestag künftig weiterhin regelmäßig über die praktische Gesetzesanwendung berichten. Mit unserem Entschließungsantrag fordern wir Grüne die Bundesregierung auf, umgehend einen geänderten Entwurf mit den verfassungsrechtlich gebotenen Änderungen dieser genannten Regelungen vorzulegen, die wir dort im Einzelnen aufgeführt haben. Dies wäre auch ohne Zeitverzug möglich, nicht zuletzt, weil wir, wie gesagt, schon vor langer Zeit konkrete Formulierungen vorgelegt haben. Außerdem legte meine Fraktion kürzlich einen Gesetzentwurf zur Novelle der strafprozessualen Telekommunikationsüberwachung vor. Die Regelungen insbesondere zum verfassungsfesten Schutz der Privatsphäre sowie zur Kommunikation mit Berufsgeheimnisträgern könnte die Koalition sofort aufgreifen und ohne Verzögerung auf den Zoll übertragen.
Den Gesetzentwurf lehnen wir ab. Es wäre gut, wenn Sie dem grünen Entschließungsantrag zustimmen würden.
